Waardoor heeft het FTK gefaald?

Voordat een arts een patiënt de goede behandeling kan voorschrijven zal zij eerst een goede diagnose moeten stellen. Om dat te kunnen doen zal zij niet alleen vragen wat de klachten zijn, maar doorvragen naar achtergronden om zo te kunnen vaststellen waar de klachten vandaan komen.

Om een zinvolle verbetering aan het pensioenstelsel te kunnen bouwen is het belangrijk om niet alleen te kijken naar wat er niet goed gaat in het huidige stelsel, het FTK (Financieel Toetsings Kader), maar ook waardoor dat komt.

Opzet FTK

Een analyse van het falen van het FTK begint met een kijk naar de opzet van het FTK. Het FTK is opgezet als kader van prudentieel toezicht. Dat wil zeggen, dat het is opgezet om het nakomen van de pensioenverplichtingen te borgen.

In de discussie over het nieuwe stelsel wordt vaak gezegd, dat pensioen “nu eenmaal” onzeker is. Dat de pensioenwereld er beter aan had gedaan om dat goed te communiceren. En hoe meer mensen dit van elkaar nazeggen, hoe meer het een algemeen geaccepteerd, objectief feit lijkt.

De stelling, dat pensioen “nu eenmaal” onzeker is, is echter onjuist. FTK geeft namelijk wel degelijk een garantie dat pensioenverplichtingen nagekomen worden “als er geen gekke dingen gebeuren”. En FTK heeft “gekke dingen” nauwkeurig gedefinieerd in de formule voor het Vereist Eigen Vermogen. Door die nauwkeurige formulering kunnen we achteraf kijken of er daadwerkelijk “gekke dingen” zijn gebeurd. Het blijkt, dat sinds de invoering van FTK (in 2007) alleen de ontwikkeling op de beurzen in 2008 onder “gekke dingen” begrepen kan worden. En dan trok de beurs in 2009 ook nog weer aan. Een fonds dat eind 2008 met een tekort te kampen had en helemaal niets deed zou eind 2009 door het weer aantrekken van de beurs het tekort weer vanzelf hebben zien oplossen.

Met andere woorden: FTK geeft weliswaar geen 100% garantie, maar garandeert wel bestand te zijn tegen wat er de afgelopen vijftien jaar is gebeurd.

En toch is er de voortdurende dreiging van kortingen.  Kortingen , waarvan het FTK garandeert dat ze onder de huidige omstandigheden niet kunnen voorkomen. Dat wordt vaak eufemistisch een communicatieprobleem genoemd, maar het is meer dan dat. Het betekent, dat het FTK heeft gefaald.

Hieronder behandel ik twee oorzaken van dat falen van het FTK. Naast de twee oorzaken van het falen is er ook nog een tekortkoming van het FTK, dat ik voorspelbare teleurstelling noem.

Nominaal pensioen of koopkrachtig pensioen?

De voorspelbare teleurstelling komt voort uit de focus van het FTK op de nominale aanspraken. Het FTK garandeert de nominale aanspraken, maar bekommert zich niet om indexatie.

Dat begint al in het spraakgebruik. In het publieke debat gaat het over indexatie of over inflatiecorrectie. In de formele terminologie van het FTK gaat het echter over toeslagen. Maakt dat wat uit? Volgens Shakespeare niet. Hij zei: What’s in a name? A rose by any other name would smell as sweet. Maar het maakt wel degelijk uit. De keuze voor een woord geeft namelijk een uitstraling aan het begrip. “Indexatie” is een vrij neutraal woord. “Inflatiecorrectie” geeft een uitstraling van iets wat nodig is; “Toeslagen” straalt juist uit, dat het om een onbelangrijk luxe-begrip gaat.

Het gebruik van het woord toeslagen werkt ook door in de regelgeving binnen het FTK. Indexatie wordt onder het FTK gemodelleerd als bedreiging van de nominale aanspraken. Een bedreiging die niet moet worden gestimuleerd, maar juist moet worden afgeremd. Bepalingen in het FTK zijn dan ook bepalingen die de indexatie afremmen. Binnen het FTK worden voorwaarden gesteld, waaronder indexatie mag plaatsvinden.

Pensioenen zijn de laatste tien jaren niet of nauwelijks geïndexeerd. Dat betekent, dat gepensioneerden flink aan koopkracht hebben ingeleverd. Maatschappelijk wordt dat als een serieus probleem gezien, maar binnen het FTK is dat geen punt van aandacht.

Indexatie is geen doelstelling die binnen het FTK wordt nagestreefd. Daarom kan het uitblijven van indexatie voor zovele jaren niet als falen van het FTK worden gezien. Maar het negeren van een zo relevant maatschappelijk probleem is natuurlijk wel een misser binnen het FTK. Ik noem het daarom een voorspelbare teleurstelling.

Inconsistenties

Wat wel een belangrijke oorzaak is van het falen van het FTK is het feit, dat de regelgeving in belangrijke mate inconsistent is. Een werkgroep van de Kring van Pensioen Specialisten, waar ik deel van uitmaakte, heeft hierover in februari 2019 een rapport (https://www.kps.nl/media/kps-wg-nftk-notitie-evaluatie-nftk–feb–2019–3837.pdf) aan minister Koolmees gestuurd.

Door al die inconsistenties in de regelgeving worden pensioenfondsen redelijk onbestuurbaar en werken de beschermingsconstructies ook niet meer goed. Vergelijk het met een politiemacht die bescherming moet bieden bij een evenement op dinsdag. Stel dat het evenement wordt verplaatst naar maandag, maar de politie-inzet blijft staan op dinsdag. Dan is de veiligheid van het evenement ineens niet meer geborgd, terwijl de politie weinig te doen zal hebben.

Iets dergelijke is er gebeurd met het FTK. Het FTK is oorspronkelijk gebouwd als een redelijk samenhangende set van regels. Maar toen kwamen er allerlei eisen en wensen van belangengroeperingen en politieke partijen. Verschillende daarvan zijn ingewilligd. Maar ze zijn niet in het systeem ingebouwd, maar er met een plakbandje opgeplakt. Daardoor ontstond een plakbandstelsel van regels die niet op elkaar waren afgestemd en soms tegen elkaar in werkten.

Een veel genoemde inconsistentie is die tussen de rekenrente voor de premie en die voor de technische voorzieningen. Voor de verplichtingen wordt uitgegaan van de risicovrije rente en voor de premie mag uitgegaan worden van een verwacht rendement. Daar zit soms zo’n verschil tussen, dat de premiedekkingsgraad nog maar 70% bedraagt. Dat betekent, dat een euro nieuwe pensioenverplichtingen wordt gefinancierd door € 0,70 premie te betalen en de bestaande middelen voor € 0,30 uit te hollen.

Misschien nog wel belangrijker is het verschil tussen de verschillende kortingsregelingen. Een pensioenfonds moet een Vereist Eigen Vermogen aanhouden volgens bepaalde rekenregels. Beschikt een fonds niet over het Vereist Eigen Vermogen, dan dient het een herstelplan in bij DNB, waarin het laat zien hoe het in tien jaar groeit naar het Vereist Eigen Vermogen. Lukt dat zonder korten, dan hoeft het fonds niet te korten.

Na een jaar wordt er niet geëvalueerd waar het fonds staat ten opzichte van het herstelplan, of er misschien bijgestuurd moet worden. Nee, na een jaar gaat het herstelplan de prullenbak in en komt er een nieuw herstelplan, opnieuw voor tien jaar. Zo kan dit in theorie eeuwig doorgaan. Daarmee is het herstelplan een loos stukje papier geworden. Het Vereist Eigen Vermogen, een van de belangrijke pijlers van het FTK, is daarmee geen financiële verplichting meer, maar nog slechts een administratieve.

Daartegenover staat, dat een fonds ook een Minimum Vereist Eigen Vermogen moet aanhouden. Daarvoor gelden dan weer andere rekenregels. En als volgens die andere regels het fonds vijf jaar lang een tekort heeft, dan moet het fonds wel korten. Ook als het met een herstelplan kan aantonen, dat het ook zonder korten wel goed gaat komen.

Met andere woorden: het FTK is bedoeld om pensioenen te beschermen tegen korten, maar kent een regel die zegt dat er verplicht gekort moet worden in een situatie waarin niet aangetoond is, dat korten noodzakelijk is.

En om het nog complexer te maken: de eerste keer, dat deze maatregel van toepassing zou zijn (eind 2019) besliste de minister, dat er toch niet gekort hoefde te worden. Hij deed dat niet ruim van tevoren, zodat fondsen daarop konden anticiperen, maar te elfder ure, zodat fondsbesturen tot het laatste moment niet wisten waar ze aan toe waren.

Deze inconsistenties en het feit, dat regels van de ene op de andere dag – meer als gevolg van politiek getouwtrek dan als gevolg van een visie op de risico’s – veranderd kunnen worden, zijn funest voor de zekerheid die pensioenen nodig hebben.

Korte versus lange termijn

Een tweede belangrijke oorzaak van het falen van het FTK is de focus op korte termijn. Begin deze eeuw hadden beleggers geavanceerde risicomodellen en deed de pensioenwereld het met natte vinger vuistregels. Toen er begin deze eeuw behoefte kwam aan nieuwe toezichtregels keek de toezichthouder gretig naar die geavanceerde risicomodellen en ging een eigen stelsel bouwen op die modellen. Ik werkte toen zelf bij toezicht en keek hoog op naar de mensen die al die nieuwe kennis inbrachten.

Maar het karakter van een beleggingsfonds is heel anders dan dat van een pensioenfonds. Het risico van een beleggingsfonds is het risico, dat de koers morgen lager is dan vandaag. Het risico van een pensioenfonds is het risico, dat een pensioen over misschien wel veertig jaar niet kan worden uitgekeerd. Dat verschil is bij de bouw van het nieuwe toezichtregime niet of in elk geval onvoldoende onderkend. 

Het gevolg was, dat de regelgeving zich ging concentreren op de beheersing van korte termijn risico’s. De regelgeving werd gebaseerd op een rekenmodel met als modeldoelstelling dat een fonds gedurende de komende twaalf maanden in staat zou moeten zijn om de verplichtingen over te dragen aan een derde partij. Dat is een heel andere doelstelling dan de maatschappelijke doelstelling van pensioenfondsen: nakomen van de pensioenverplichtingen over twintig, dertig, veertig jaar.

Voorbeelden van regelgeving voor de korte termijn zijn de waardering van activa op marktwaarde en een Vereist Eigen Vermogen gebaseerd op korte termijn risico’s. Later ging DNB ook stresstesten opleggen, gericht op korte termijn risico’s.

Het gevolg was, dat pensioenfondsen hun organisaties gingen inrichten als beleggingsorganisaties. Ze gingen handelen met een focus op de korte termijn. Ze gingen risico’s afdekken die op korte termijn opspelen, maar op lange termijn misschien helemaal niet relevant zijn. De snelheid van handelen ging omhoog. De complexiteit van de beleggingen ging omhoog, waardoor het benodigde kennisniveau voor bestuurders en uitvoerders omhoog ging. Het effect op de kosten laat zich raden. Daar komt bij, dat al deze beschermingsmaatregelen een drukkend effect hadden op de rendementen van pensioenfondsen.

Maar hoe geavanceerd de risicobeheer machine ook werd opgetuigd, hij werkte niet. Want het hele systeem was maar bedoeld om één jaar vooruit te kijken. Er werden buffers gevormd om het einde van het jaar te halen. En daarna van quitte af aan weer beginnen om het volgende jaar ook het einde te halen.

Maar de praktijk werkt anders.  Als een fonds verliezen geleden heeft begint het niet het jaar daarna weer op nul. Dan begint het fonds het volgende jaar vanuit een verzwakte positie. Een verlies dat een gezond fonds zou moeten kunnen opvangen kan een verzwakt fonds misschien niet meer opvangen.

Dat is wat er de afgelopen jaren is gebeurd.  De fondsen leden verliezen omdat de verplichtingen door de dalende rente steeds hoger werden gewaardeerd. En voordat fondsen de kans hadden gekregen om te herstellen kwam er een nieuwe rentedaling. Hoewel elke rentedaling binnen de FTK regels wel op te vangen waren, was de serie dalingen er te veel aan.